03 de setembro de 2018 às 00:00

A lógica dos investimentos cruzados nas ferrovias do Brasil

Marco Aurélio Barcelos e Tarcísio Gomes de Freitas
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Poucas pessoas se dão conta disso, mas está em uma lei, datada de junho de 2017, a mecânica que permite ao Governo Federal negociar com as concessionárias de ferrovias a prorrogação dos seus contratos, antes do seu término.

A lógica dos investimentos cruzados nas ferrovias do Brasil

A necessidade de expandir e de melhorar a malha ferroviária brasileira está hoje no centro das atenções. O assunto ganhou força depois da greve dos caminhoneiros e, mais ainda, com os anúncios recentes do Governo Federal sobre investimentos a serem gerados mediante a prorrogação antecipada de contratos de concessão de ferrovias existentes.

Esses anúncios representam bem mais do que uma resposta à percepção trazida pela paralisação dos caminhoneiros (a de que o transporte de cargas no Brasil seria precário e instável). Eles são, na verdade, o resultado de um esforço que se iniciou há mais de dois anos e os frutos acabaram coincidindo com os acontecimentos dos últimos meses.

Poucas pessoas se dão conta disso, mas está em uma lei, datada de junho de 2017, a mecânica que permite ao Governo Federal negociar com as concessionárias de ferrovias a prorrogação dos seus contratos, antes do seu término. Trata-se da Lei nº 13.448/17, proveniente da Medida Provisória nº 752, de 24 de novembro de 2016. Atualmente, cinco concessões (Rumo, FCA, MRS e duas concessões da Vale) estão em processo de negociação dos prazos de duração, que terminariam em aproximadamente 10 anos.

É muito engenhosa a mecânica que admite trazer para o momento presente a repactuação do prazo de tais contratos. Duas vantagens, pelo menos, decorrem daí. Primeiro, os contratos prorrogados passarão por uma importante melhoria regulatória, com a inclusão, por exemplo, de novas metas de segurança e de qualidade dos serviços. Segundo, será possível obter, como contrapartida à prorrogação, investimentos imediatos nas malhas concedidas ou, até mesmo, em outras malhas do Subsistema Ferroviário Nacional.

Esse último caso traduz o que se chama de “investimentos cruzados”. Por meio deles, concessionárias cujos contratos serão prorrogados assumirão a obrigação de construir novas linhas ferroviárias, mesmo em outras regiões do País. As novas linhas, uma vez construídas, passarão para as mãos do Poder Público que poderá, na sequência, licitá-las para outro concessionário. Assim, o governo poderá auferir valores com a outorga dessas concessões – os quais ainda poderão ser aplicados, novamente, na malha ferroviária. Ao fim, será possível ampliar o volume de recursos para o setor e garantir a oferta de transporte para os produtos brasileiros com mais segurança e estabilidade.

Em que pese, porém, a engenhosidade, alguns questionamentos vêm sendo levantados sobre a lógica dos investimentos cruzados criada pela Lei nº 13.448/17. Há, inclusive, ações judiciais nas quais se apontam eventual prejuízo ao patrimônio público, bem como a inconstitucionalidade das normas legais editadas.

As críticas feitas, em todo caso, não prosperam. Haja vista a escassez orçamentária, a ideia de permitir que recursos dos agentes privados irriguem a construção de novos trechos ferroviários é uma boa sacada. As concessionárias que terão os contratos prorrogados, ao invés de pagarem valores em dinheiro ao governo, assumirão, com a maior flexibilidade e a menor burocracia que enfrentam, a realização das novas obras. E é claro, os montantes a serem empregados nessas obras decorrem de estudos detalhados sobre “quanto valem” as prorrogações, os quais serão, além do mais, avaliados pelo TCU. Não há milagre. Tampouco seria admitido que o investimento fosse menor do que se esperaria que as concessionárias pagassem pelo novo período de exploração dos contratos.

Para as empresas, assim, será uma obrigação adicional às demais que elas têm que observar no contrato. E, se houver falha na construção dos trechos ou atrasos na sua execução, as empresas sofrerão penalidades no contrato de concessão prorrogado e, no extremo, poderão até mesmo perdê-lo. Para o Poder Público, por sua vez, isso significará uma chance de ouro de poder contar com novos trechos ferroviários em um curto espaço de tempo, e sem o risco de interrupção do empreendimento por falta de disponibilidade financeira, contingenciamentos ou mudanças no planejamento orçamentário.

Não existe, por outro lado, a alegada inconstitucionalidade em relação à mecânica criada. Os contratos de concessão ferroviária cujos prazos estão sendo negociados já admitiam a prorrogação. E a prorrogação dos contratos de concessão é um item que também já constava da Constituição (art. 175), assim como das leis setoriais que tratam do assunto (Lei nº 8.987/95 e a própria Lei nº 13.448/17). Ou seja, há uma amarração jurídica forte que dá a segurança necessária para que a melhoria do sistema de transporte de cargas ocorra com base nos investimentos vindos das prorrogações.

Para finalizar, outra discussão que merece reflexões diz respeito à ideia de que alguns Estados da Federação poderiam estar sendo prejudicados com a política dos investimentos cruzados. Argumenta-se que as ferrovias neles localizadas estariam “exportando” recursos para outros entes, situados a quilômetros de distância.

Quanto a isso, não se pode esquecer de que as concessões prorrogadas continuarão gerando impostos, renda e empregos nas regiões em que se situam. Também não se pode ignorar o fato de que o transporte de cargas de longa distância é sistêmico e costuma ultrapassar as fronteiras de influência de um único Estado ou município. Por essa razão é que a Constituição Federal deu à União a competência pelos serviços de transporte ferroviário interestadual, a ela cabendo, então, estabelecer as políticas do setor com base em uma visão do todo, que leve em conta o que é melhor para “o País”. Essa política está hoje sedimentada em um documento formal do Governo – o Plano Nacional de Logística (PNL) – que consumiu três anos de estudos e debates com a sociedade.

De fato, é chegada a hora de se conjugarem todos os esforços necessários para se transformar a infraestrutura ferroviária do Brasil. E os atores relevantes – gestores públicos, controladores, parlamentares, juízes, representantes do ministério público, empresariado e a sociedade civil – precisam se unir, definitivamente, em prol disto: resgatar o processo de crescimento do País e fazer com que ele se mantenha (sem medo de ser piegas) nos trilhos.

Marco Aurélio Barcelos é secretário de Investimentos e Parcerias do PPI (Programa de Parceria de Investimentos) e Tarcísio Gomes de Freitas é secretário de Coordenação de Projetos do PPI.

Artigo originalmente publicado na Agência Infra, em 28 de agosto de 2018.

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