29 de julho de 2018 às 00:00

O problema da extorsão no setor portuário

José Tavares de Araujo Jr.
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Desde o primeiro ciclo de globalização da economia mundial no século XIX, o setor portuário foi pioneiro nesta matéria. Em diversos países, o crescimento contínuo das atividades de comércio exterior gerou coligações sólidas entre gestores de portos e políticos locais, que funcionavam nos moldes descritos na literatura sobre economia política da proteção.

O problema da extorsão no setor portuário

Em "Sindicato de ladrões" ("On the Waterfront"), Elia Kazan narra as ações criminosas do sindicato de estivadores de Nova York, cujo controle sobre as operações do porto municipal aparentava ser inexpugnável. Embora tenha sido laureado com oito estatuetas no Oscar de 1955, inclusive as de melhor direção, roteiro, ator principal (Marlon Brando) e coadjuvante (Eve Marie Saint), o filme foi recebido com rancor por muitos analistas. Segundo alguns, tratava-se de uma crítica reacionária sobre a presença da máfia nos sindicatos americanos daquela época. Segundo outros, o drama ali descrito seria uma tentativa de justificar a conduta deplorável de Kazan durante o macarthismo.

Hoje em dia, o filme pode ser visto como uma anatomia perfeita de um tema estudado exaustivamente pela teoria econômica durante o século passado, conhecido como o "problema da extorsão" (the hold-up problem). O Nobel de Economia já foi concedido quatro vezes a autores que se dedicaram a este tema. Em 1991, Ronald Coase foi premiado por ter identificado originalmente o problema em 1937. Em 2009, foi a vez de Oliver Williamson, por sua análise sobre as interações entre custos de transação e situações de hold-up. Em 2016, Oliver Hart e Bengt Holmstrom foram premiados por terem ampliado o debate desta questão através da teoria de contratos incompletos.

Em princípio, dois tipos de situações incitam condutas extorsivas. O primeiro é usual em parcerias empresariais de longo prazo, cujos contratos são fatalmente incompletos, posto que é inviável prever todas as possibilidades de litígios futuros entre os sócios. Assim, eventos inesperados podem corromper a parceria, permitindo que uma das partes extraia rendas indevidas da outra. O segundo tipo é o de instalações essenciais mal reguladas em setores de infraestrutura, como portos, ferrovias, gasodutos, telecomunicações e linhas de transmissão de energia elétrica. Tais falhas de regulação conferem aos provedores desses bens o poder de praticar preços de monopólio, cobrar tarifas sobre serviços fictícios, ignorar normas ambientais e de segurança, criar barreiras artificiais à entrada de novos competidores, e outros expedientes ilícitos.

Desde o primeiro ciclo de globalização da economia mundial no século XIX, o setor portuário foi pioneiro nesta matéria. Em diversos países, o crescimento contínuo das atividades de comércio exterior gerou coligações sólidas entre gestores de portos e políticos locais, que funcionavam nos moldes descritos na literatura sobre economia política da proteção. Por um lado, as autoridades portuárias apoiavam campanhas eleitorais e empreendimentos que fortaleciam a influência de determinados políticos no cenário nacional. Por outro, aqueles políticos garantiam a vigência de marcos legais que asseguravam condições monopolistas na oferta de serviços portuários.

Esse modelo rentista durou mais de um século, e só começou a ser desmontado a partir da década de 1980, com a difusão internacional de um conjunto de inovações institucionais e gerenciais que foi denominado de "renascimento dos portos". Conforme apontaram inúmeros estudos, tais inovações desempenharam um papel central no processo de redução dos custos de transação da economia mundial nos últimos 30 anos. Sem elas, não teriam sido viáveis alguns fenômenos recentes, como a fragmentação dos processos produtivos em várias indústrias, a formação de cadeias globais de valor, e o uso do fator tempo como instrumento de competição.

A despeito das diferenças quanto a geografia, história econômica e perfil operacional de cada porto, o principal ponto em comum entre as distintas experiências nacionais foi o de procurar abolir o modelo rentista através de uma mudança nos métodos de governança da autoridade portuária, que passaram a seguir os critérios contemporâneos de transparência, gestão de pessoal, eleição de dirigentes e controle social de seus atos. Tais experiências geraram duas lições importantes. A primeira foi a de mostrar que a personalidade jurídica da autoridade portuária é um detalhe irrelevante. Bons resultados podem ser alcançados tanto em empresas privadas quanto em estatais, desde que normas rigorosas de governança corporativa sejam obedecidas. A segunda lição foi a de que, na maioria dos casos, o impacto da reforma sobre a qualidade dos serviços portuários foi virtualmente imediato.

Os portos brasileiros estiveram à margem das inovações acima referidas até o presente. Em contraste com a experiência internacional, as mudanças introduzidas no Brasil a partir da Lei nº 8.630/93 se concentraram nos critérios de licitação de terminais portuários, deixando de lado o debate sobre a qualidade da gestão das autoridades portuárias, que aqui são chamadas de Companhias Docas. Assim, o modelo rentista continuou operando a plena capacidade. Uma prova disso tem sido registrada anualmente pelo Global Competiveness Report desde 1995, onde os serviços portuários brasileiros sempre são classificados entre os piores do mundo por seus usuários. Outras evidências aparecem regularmente na imprensa, com notícias sobre desastres ambientais e suspeitas de corrupção.

Dentre os fatores responsáveis pelo chamado Custo Brasil, um dos mais notórios e bem documentados é ineficiência das Cias. Docas. Se o próximo presidente da República não for comprometido com o modelo rentista, poderá corrigir facilmente essa mazela no primeiro ano de seu mandato, promovendo uma reforma portuária com as características aqui indicadas. Tal como na cena final do filme de Kazan, basta um gesto corajoso para que uma situação perversa mude radicalmente.

José Tavares de Araujo Jr. é economista

Texto publicado originalmente no Jornal  O Globo em 30/04/2018